新成立的中央深改委首次会议 提到了一个重要问题

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昨天下午,习近平总书记主持召开了中央全面深化改革委员会第一次会议,并发表重要讲话。讲话中,习近平除了强调党和国家机构改革全面启动,改革将进一步触及深层次利益格局的调整和制度体系的变革外,还提到了一个非常重要的点——环保督察。

通稿是这么说的:

下一步要以解决突出环境问题、改善环境质量、推送经济高质量发展为重点,夯实生态文明建设和环境保护政治责任,推动环境保护督察向纵深发展。

以此为切入点,回顾前段时间《党和国家机构改革方案》中提出的,组建生态环境部,很多思路似乎就清楚了许多。

方案是这么写的:

将环境保护部的职责,国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责,国土资源部的监督防止地下水污染职责,水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责,农业部的监督指导农业面源污染治理职责,国家海洋局的海洋环境保护职责,国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合,组建生态环境部,作为国务院组成部门。生态环境部对外保留国家核安全局牌子。

不再保留环境保护部。

一个整合了7个部、委、办的新组建部门,将如何行使环境保护与污染防治职能?它与过去的环境保护部又有哪些不一样?

十天前,我们曾经通过一只小青蛙的故事,分析了跟它联系非常紧密的自然资源部。今天,岛妹想通过另一只青蛙的故事,给大家介绍一下生态环境部。

管理

既然涉及到部门的合并和整合,那一定是管理上存在某些短板。

上青蛙的例子。

当我们要保护一只青蛙的时候,我们通常会认为,各类城乡建设项目会破坏青蛙栖息的湿地,因此要求建设项目在设计、建设和运行时都要考虑采取措施减少对青蛙的影响。

但是后来,大家逐渐发现,湿地周围居民区的污水和垃圾会污染湿地;农田的农药和化肥会污染水质;一百公里以外的工厂烟囱排放的烟雾,居然也会通过雨雪落到青蛙生活的水塘里。这就要求我们合理扩大监管范围,争取没有遗漏。

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这并不容易。

之前岛妹就曾介绍过,在特定的发展条件下,国务院部分部委保留了一定的产业型管理色彩,换言之,就是 “一条龙”管理,从资源开发到产业利用上,再到环境监测和污染治理,无所不包。

然而,这些年问题出得并不少。最突出的就是“自家孩子舍不舍得打”的问题。同样一个问题,环保部有责任管,其他部委也可以管,就可能出现两组人马、两套设备,既让决策者倍感困惑,也造成了财政资源的重复浪费。而对于那些环保部想管,但其他部委不希望它插手的问题,又出引发更严重的冲突。

这次国务院机构改革,在环境保护部的基础上,整合其他六个部委局办的环境监测和污染治理职能,应该说是从根本上解决了“九龙治水”的问题。

生态

解决了管理的问题,再来关注一个看似不起眼的小问题,为什么新组建的这个机构,要叫生态环境部?相较于以前的环境保护部,它有哪些不一样?

还是青蛙的故事。

众所周知,青蛙要想繁衍后代、快乐生活,离不开清洁的水、空气和食物。过去,我们会用化学需氧量(COD)、PM2.5和重金属含量等各类指标来衡量这些。在此基础上,限制各类工厂、矿区、农田等的污染排放。平心而论,这样的做法确实发挥着很大的基础性作用,尤其在某些区域,监管范围可能会拓展到几百甚至几千公里之外。不过,随着生态环境和社会生活的变化,如今这些衡量标准显然有些过时了。

清洁的水、空气和土壤只是青蛙生存的基本要求。为了保证小蝌蚪的孵化和发育,还需要特定的水温、光照和水流波动,以及丰富的食物来源,这就要求我们要保证水塘岸边和塘里各种植物、动物、微生物处于良好的生长状态。此外,由于一些小蝌蚪对噪音敏感,我们还要注意避免噪音。

可见,即便是单一物种的保护,也需要一整个功能完整的生态系统来支撑。同理,我们保护环境,最终是要营造一个人与自然和谐共生的自然生态系统。

而这,也是生态环境部这一名称最重要的内涵。

从机构调整方案中,我们看到,原先归属于国家发改委的应对气候变化和减排职责,也将被整合入生态环境部。这正是从环境保护部向生态环境部转变的典型标志。

比如,温室气体如二氧化碳、甲烷等,一般不被认为是环境污染物,但它们确实会造成很大的温室效应。这次,将温室气体减排的管理职能并入生态环境部,不仅有利于温室气体和常规大气污染物的协同治理,同时也有利于统筹碳源和碳汇管理,增强气候变化适应能力。

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合作

不过,可能很多岛友要问,从现在的监管职能范围看来,生态环境部和自然资源部似乎还存在着一定的职能交叉?它们是如何分工合作的呢?

其实,从宏观层面来看,这次的资源与环境领域机构改革,为我们呈现的是一个立体的管理框架。这个框架的核心是三条红线,其中两条掌握在自然资源部手中,即空间上的生态红线和数量上的资源开发利用上限;第三,则掌握在生态环境部手中,就是环境质量底线。

打个比方,一瓶500ml的纯净水在室温下最多能溶解180g盐。如果把这瓶水比作生态环境。普通老百姓是喝水的人,企业是往里放盐的人,生态环境部是规定大家最多能往里放多少盐的人。

显然,水里放的盐越多,水就越咸,对身体伤害就越大。生态环境部关于这瓶水里最多有多少盐的规定,就是环境质量底线。至于每个企业能放多少盐?办理《排污许可证》就可以知道。要想违规超标排,对不起,现在是要追究刑事责任的。

当然,前面已经讲到,既然要从生态的角度着手环保工作,其最终的评价体系一定不仅仅是常规的环境质量指标,而是会扩大到一系列生态指标上来。毕竟,我们衡量一条河流或一片森林的生态功能,绝对不仅仅是看它的水质和空气质量,更要看河里的鱼类、青蛙是否活蹦乱跳,林间的鸟类、昆虫是否快乐歌唱。现在不少地方正在编制自然资产负债表、进行自然资源资产审计,遵循的就是这个原则。

不过,以此观之,似乎自然资源部和生态环境部都要抓自然资源?两者不会出现职能重叠吗?

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非也。事实上,两者所扮演的角色完全不同。从某种意义上来说,自然资源部扮演的是出纳和会计的角色,杜绝了自然资源过度开发的问题,而生态环境部则将扮演审计的角色,利用环境质量底线来全面考量各类资源与环境利用活动的合理性。

基于这种兼顾资源与环境的二元监管模式,岛妹觉得,生态环境部的重点职能将在于许可证管理、监测、监督和执法。与此同时,它还将和财政部、发展改革委、中国人民银行、银保监会等合作,推动环境保护税、绿色金融和环境污染责任保险等政策手段的推行。

今天,生态环境部刚刚公布第二批环保督察的情况,7个省份中,共问责了1048人,其中省部级干部3人,厅级干部159人,处级干部464人。不管是地处东部的上海、广东,还是中西部的湖北、陕西、甘肃,要求一样严格,没有地区差异。接下来,更严厉的环保督察工作将会稳步推进。

可见,在处理好机构管理改革问题之后,环境执法再不是没有牙齿的老虎,而是实打实的守卫绿水、蓝天、净土的猛虎尖兵了。

来源:侠客岛

文/云间子

编辑/雪山小狐