发得快还要用得好(财经眼)

数据来源:财政部 江西广吉高速公路于1月22日全线通车。刘浩军摄(人民视觉)

中央经济工作会议提出,积极的财政政策要加力提效,实施更大规模的减税降费,较大幅度增加地方政府专项债券规模。

较大幅度增加地方政府专项债券规模,是宏观政策强化逆周期调节的一个重要体现,也是财政政策更加积极的表现。那么,今年地方政府专项债券增加的规模有多大?筹集的资金将用到哪些领域?如何让资金发挥更大作用?

发多少?

新增专项债务限额8100亿元,资金越快到位越好

地方政府债券,分为一般债券和专项债券两种。一般债券纳入公共财政预算,用于弥补赤字;而专项债券则纳入政府性基金预算,主要是为公益性项目建设筹集资金。所以,今年较大幅度增加专项债券规模,就是为重大在建项目建设和补短板准备“粮草”。

十三届全国人大常委会第七次会议决定,授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元,新增专项债务限额8100亿元,合计13900亿元。

1月9日,国务院常务会议要求,加快发行和用好地方政府专项债券,对已经全国人大授权提前下达的13900亿元地方债要尽快启动发行。同时,抓紧确定全年专项债分配方案,力争9月底前基本发行完毕。

这是一个新变化,引发了社会各界的关注。

按照预算法,地方政府举债只有一条路,就是发行地方政府债券。但地方政府发债券,并不是想发多少就发多少,而是有“天花板”限制的。这个“天花板”就是“地方政府债务限额”,需要经全国人大批准。以往每年地方政府债务限额,需要在当年3月由全国人大批准后,再将发债额度分解到各省,然后才能在市场上发行专项债券。

“如果等3月份批准,地方政府债券发行时间就会延后,整个一季度就错过了。地方筹集到资金落实在项目上,基本上要到下半年了。” 中国社会科学院财经院财政研究室主任杨志勇说,项目等不来资金,晾着开不了工,会使政策效果大打折扣。积极的财政政策,不仅要体现在量的扩张,还应进一步增强政策时效性。

“全国人大已经授权国务院,提前下达2019年13900亿元地方债,这个额度占到去年新增债务限额的63%左右。” 财政部部长助理许宏才介绍,上述数额已经提前下达各地,经过地方人大审议批准后,1月份就可以启动新增债券发行工作,时间上会比去年大幅度提前。

记者从财政部获悉:截至1月22日,河南发行新增债券453.24亿元,新疆发行新增债券100亿元。3月份,全国人大批准2019年全部地方政府债务限额后,财政部会将批准的限额及时下达地方,由地方自行均衡发债,争取在9月底前发行完毕。

重点项目建设急需资金,越快到位越好。提前下达地方政府债务限额,地方政府就可以在这个限额之内抓紧发行债券,更好地保障重点项目资金需求,发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用。

不仅如此,全国人大常委会还授权国务院在2019年以后年度,在当年新增地方政府债务限额的60%以内,提前下达下一年度新增地方政府债务限额,包括一般债务限额和专项债务限额。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。预算报告和草案经全国人大批准后,地方政府新增债务规模应当按照批准的预算执行。

也就是说,今后4年都将按这个模式操作,进一步加快地方政府债券发行和使用进度。这将有利于更好发挥积极的财政政策作用,保持经济持续健康发展。

投向哪?

专项债券资金投向重大在建项目建设和补短板

“较大幅度增加地方政府专项债券规模,主要是强化逆周期调节,应对国内外不确定性因素叠加给经济带来的下行压力。” 中国财政科学研究院院长刘尚希说。

国家统计局公布的数据显示,2018年固定资产投资同比增长5.9%,增速比上年同期回落1.3个百分点。“如果不加以矫正,就可能造成一些在建项目停工,加大经济下行压力。因此,有必要较大幅度增加地方政府专项债券规模,来对冲经济下行压力。”刘尚希认为。

那么,发行地方政府专项债券,筹集的资金主要用于哪些项目?将来用什么来偿还?

专家介绍,对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资,以对应的政府性基金收入或专项收入偿还,纳入政府性基金预算管理。

“去年前三季度,湖北省一共发行政府债券982.2亿元,完成全年发行任务97.5%。其中一般债券365亿元,专项债券617.2亿元。募集资金主要用于易地扶贫搬迁、长江生态修复、农村人居环境整治、棚户区改造项目、土地储备项目等。”湖北省财政厅有关负责人说,通过规范政府举债融资机制,用好用足地方政府债券资金,有力促进了全省经济社会发展。

去年8月,2018年云南省政府专项债券第四期发行,发行面值总额为23亿元。上海新世纪资信评估投资服务有限公司出具的信用评级报告显示,专项债券资金主要投向交通运输、市政建设及公益性项目等,不仅对经济社会的长远发展发挥了重要作用,而且形成了大量优质资产,大多有经营收入作为偿债来源。

对于今年专项债券的资金投向,财政部要求,各地要依法用于公益性资本支出,重点支持国家重大战略,落实易地扶贫搬迁、贫困地区特别是“三区三州”等深度贫困地区基础设施、污染防治、棚户区改造等,推进重大铁路项目、高速公路、重大水利工程、乡村振兴、生态环保、城镇基础设施、农村基础设施等方面公益性基础设施建设。

同时,各地要加快地方政府债券资金拨付,严禁将资金滞留国库或沉淀在部门单位,督促项目单位和主管部门落实管理责任,及时将债券资金用到项目上。

“专项债券资金重点用于急需资金支持的方面,优先用于解决在建项目‘半拉子工程’、存量隐性债务项目政府拖欠工程款问题等。”许宏才强调,在具备施工条件的地方抓紧开工一批交通、水利、生态环保等重大项目,尽快形成实物工作量。暂不具备施工条件的地方,也要抓紧开展前期工作。

怎么管?

提高资金使用效率,防控政府债务风险

“增加地方政府专项债券规模,并不意味着放松对地方政府债务的管理。要在发挥政府规范举债积极作用的同时,进一步规范债务管理,严格控制地方政府隐性债务风险。”许宏才强调。

专项债券发行和使用,要严格落实地方政府债务限额管理和预算管理,强化法定预算约束,主动接受人大和社会监督。严禁地方政府违法违规或变相举债,强化监督问责,完善政绩考核体系,做到终身问责,倒查责任。

规范专项债券发行使用,需要落实偿还责任,健全风险防控机制。2017年,云南省在全国率先成立了政府性债务管理委员会,作为全省政府性债务管理的议事决策机构,实现了政府性债务统一归口管理。全省14个州市也成立了政府性债务管理委员会,初步构建起云南省政府性债务管理“借、用、管、还”制度体系,基本形成覆盖地方政府债务管理各个环节的风险防控体系。

“提高专项债券使用效率,要实行全方位绩效管理——钱要花,但必须花出效率、效益。特别是要从机制上防范风险,专项债券必须有资金偿还来源,不能什么都搞成专项债券。” 杨志勇说。

刘尚希认为,只要债务规模得当,投资项目选择合理,与地方经济发展形成良性循环,将来偿还债务就有保障。所以把筹集的资金用好,提高资金使用效率,是防止政府债务风险的有效措施。

刘尚希建议,在地方政府专项债券发行使用上,地方政府要提前做好项目规划,形成项目库,让项目去等钱,而不是拎着钱袋子去找项目。地方政府的融资、投资和偿债要一体化管理,不能搞成两张皮。要通过一个平台把几个方面统筹整合到一起,这样才能真正提高效率,降低风险。同时,还要把握好政府发债、投资的规模、节奏和力度,更好发挥政府投资的带动效应,与社会资本产生共振,更大力度地推动中国经济迈向高质量发展。

《人民日报》(2019年01月28日18版 记者 李丽辉 曲哲涵)